UFC Que Choisir de Nancy et environs

1840 - Les dettes des communes

Nancy, le 25 août 1840.

MESSIEURS,,

Je m'empresse de porter à votre connaissance une circulaire que je viens de recevoir de M. le Ministre de l'Intérieur, sur le service des emprunts communaux.

Les développements qu'elle renferme ayant tout prévu, je n'y saurais rien ajouter et je me borne à vous adresser la vive recommandation de vous y conformer, le cas échéant , avec toute l'exactitude prescrite.

Recevez, Messieurs, l'assurance de ma considération distinguée.

Le Préfet de la Meurthe , L. ARNAULT.

 

MINISTÈRE DE L'INTERIEUR.

Paris, le 12 août 1840.

Monsieur le Préfet, la multiplicité des demandes que présentent, chaque année, les villes et communes en autorisation de contracter des emprunts, et les difficultés que ces propositions rencontrent fréquemment, soit au Conseil d'Etat, soit devant les Chambres, me font un devoir d'appeler votre attention sur cette partie importante du service de la comptabilité communale, et de chercher à mettre les administrations locales en garde contre l'abus d'un moyen financier auquel elles ne doivent recourir qu'avec beaucoup de réserve et en cas d'absolue nécessité.

Inconvénients de l'abus des emprunts - Nécessité d'en préserver les villes et communes.

Le moindre des inconvénients que puisse avoir en effet un entraînement irréfléchi dans des opérations de cette nature, c'est d'épuiser les ressour­ces communales pour un seul objet , de telle sorte qu'il devienne impos­sible de subvenir, pendant toute la durée de l'engagement contrasté, c'est-à-dire quelquefois pendant longues années, aux dépenses qu'exigeraient les besoins les plus pressants des autres services. Cette situation, commune à plusieurs villes, a été signalée par les commissions des deux Chambres comme pouvant , dans un temps donné et dans des circonstances prévues, devenir une juste cause d'embarras et de regrets; sans parler du danger de grever les communes d'intérêts toujours onéreux et de priver ainsi l'avenir, au profit du présent, de ressources qu'une sage prévoyance commande de ménager.

Je sais que l'obligation de pourvoir à certaines dépenses par voie d'emprunt résulte assez souvent, pour les communes, d'un besoin réel  et urgent; que, dans la plupart des villes notamment, l'accroissement de la population, l'intérêt de la salubrité, le bien-être des habitants, enfin une tendance presque générale aujourd'hui vers l'amélioration et le progrès sont autant de raisons que l'administration supérieure doit apprécier, et qui ne permettent pas toujours d'attendre, pour réaliser une opération d'utilité publique impatiemment désirée, que la ville en ait obtenu les moyens de l'accumulation toujours lente de ses fonds libres, ou des produits annuels des taxes ou impositions spécialement créées pour couvrir la dépense.

Mais, en faisant ainsi la part des intérêts sérieux et légitimes, l'au­torité supérieure acquiert le droit de se montrer sévère à l'égard de tout projet d'emprunt qui ne serait pas motivé sur des nécessités actuelles , pressantes , clairement démontrées. J'ai donc résolu , Monsieur le Préfet , de n'accueillir désormais aucune proposition d'emprunt com­munal dont l'objet ne réunirait pas ces conditions essentielles. Il ne faut pas que le vain désir de marquer le temps de leur administration par des travaux durables, quelqu'utilité qu'ils puissent offrir à leurs concitoyens , pousse les fonctionnaires municipaux à dépasser les bornes de la prudence. Rappelez-leur, Monsieur le Préfet, que le bien même veut être fait avec mesure autant qu'avec discernement, et qu'une amé­lioration matérielle acquise au prix d'un embarras financier cesserait d'être un avantage dont il pût leur être tenu compte.

Le chiffre de la somme à emprunter doit être fixé par un projet régulièrement  approuvé.

Il est aussi une observation non moins importante à consigner ici : j'ai remarqué que très-souvent les administrations locales présentent à l'appui d'une même proposition d'emprunt différents projets non encore arrêtés , qui ne sont même le plus souvent que de simples aperçus sans limitation fixe de la dépense à faire. Cette circonstance seule s'opposerait à ce que la proposition fut accueillie, et l'on conçoit en effet qu'en bonne administration, un emprunt ne saurait être autorisé tant qu'il n'a pas

été statué, par l'autorité compétente, sur les projets qui s'y rapportent, puisque jusque-là il reste incertain si ces projets seront suivis d'exécu­tion , et tant que le chiffre de la dépense n'est pas arrêté d'une manière définitive, puisque c'est à ce chiffre qu'est nécessairement subordonnée la quotité de la somme à emprunter.

En pareil cas, et lorsque plusieurs opérations également utiles sont proposées simultanément , il est donc indispensable de procéder par ordre d'urgence, sauf, s'il y a lieu, à diviser l'emprunt, et de commencer par faire arrêter, suivant les formes, ceux des projets présentés dont l'exécution presse davantage.

Invitation de veiller à ce que les communes n'entreprennent pas trop à la fois.

A cette occasion, Monsieur le Préfet, je dois vous recommander aussi de tenir la main parce que, même dans les villes dont la situation financière est le plus favorable, on évite de vouloir trop faire à la fois. Les grands travaux communaux se multiplient dans beaucoup de localités, et comme les projets, selon la nature des opérations qu'ils embrassent, doivent être examinés dans différents bureaux du ministère de l'Intérieur, quelquefois même dans des ministères différents , il s'ensuit que l'auto­rité centrale à laquelle ils sont soumis séparément, ne pouvant les ap­précier dans leur ensemble, est pas toujours suffisamment éclairée pour pouvoir arrêter en temps opportun les communes dans la voie des améliorations ruineuses où elles s'engagent. De là aussi trop souvent la nécessité de pourvoir à un déficit imprévu par voie d'imposition extraor­dinaire ou de suppléments de taxes d'octroi , ressources extrêmes et dont il faut se garder d'abuser. C'est à l'administration supérieure locale qu'il appartient spécialement de prévenir ce danger, en imprimant , par de salutaires conseils, une sage direction aux idées des administrations

municipales en ce qui touche à la gestion des finances de la commune.

J'ai besoin de compter à cet égard, Monsieur le Préfet, sur le concours de votre vigilante sollicitude.

Limitation de la durée des emprunts.

Pour revenir aux emprunts, qui font l'objet spécial de la présente instruction , j'insisterai encore sur la nécessité d'en limiter la durée au moindre nombre d'années possible, afin d'éviter de prolonger la charge des intérêts au-delà des bornes que prescrit une prudente économie. En général le Conseil d'Etat se montre peu disposé à accueillir toute proposition d'emprunt dont le terme dépasse 12 années. Cette limite doit être en effet posée comme maximum, j'en dirai tout à l'heure la raison.

Moyens de remboursements.

Il est indispensable également de préciser avec beaucoup d'exactitude les moyens sur lesquels la commune compte pour s'acquitter, soit qu'elle y consacre un prélèvement sur les recettes ordinaires du budget communal, une imposition de centimes additionnels, une création de droits d'octroi, ou autres taxes municipales; enfin une coupe extraordinaire de bois qui ne puisse s'effectuer qu'à une époque plus ou moins éloignée.

Sur les ressources ordinaires du budget.

S'il s'agit de rembourser l'emprunt au moyen d'un excédant annuel de recettes, l'administration locale doit avoir soin de faire figurer dans le budget de chaque exercice, au chapitre des dépenses extraordinaires, outre le montant des intérêts décroissants, la somme affectée à l'amortissement du capital divisé en autant d'annuités que le comportent les termes de l'emprunt. Faute de cette précaution, il pourrait arriver qu'à l'époque fixée pour le remboursement, les ressources qui y étaient destinées ayant été employées à un autre usage, la commune se trouvait hors d'état de satisfaire à ses engagements.

Par voie d'imposition extraordinaire.

Quant au remboursement par voie d'imposition extraordinaire, je n'ai rien de particulier à vous prescrire. Il n'est rien changé dans la marche à suivre touchant l'assiette , la limite et le mode de perception des centimes additionnels pour dépenses communales, aux dispositions de la circulaire ministérielle du 27 mars 1837, à laquelle je ne puis que me référer en ce point.

Par l'établissement de taxes additionnelles à l'octroi ou autres taxes municipales.

Mais les emprunts dont le gage repose sur l'augmentation des droits d'octroi ou sur le produit de toutes autres taxes municipales exigent une attention plus particulière.

La loi du 11 frimaire an VII sur les recettes et dépenses publiques dispose, article 56, en ces termes :

« Les administrations municipales et bureaux centraux auront égard, dans leurs projets de taxes municipales, 1° A ce que le tarif et le produit en soient, le plus qu'il se pourra, proportionnés au montant des sommes rigoureusement nécessaires. »

Vous devez donc veiller avec soin , Monsieur le Préfet , à ce que les droits d'octroi ou autres taxes qui seraient proposées comme moyen de remboursement d'un emprunt ne le soient qu'à titre essentiellement tem­poraire, et d'ailleurs à ce que les administrations municipales n'aient recours à ce moyen qu'à défaut de toute autre ressource, en cas d'ur­gence absolue et à la condition que la durée de cet accroissement de charges, qui pèse plus particulièrement sur les classes nécessiteuses, sera strictement limité au terme du remboursement.

Pour ce qui concerne les droits d'octroi spécialement, vous remar­querez qu'il importe que le vote de ces taxes et l'instruction de l'affaire à cet égard, marchent simultanément suivant les formes accoutumées, l'ordonnance royale qui autorise la perception devant être rendue sur le rapport de M. le Ministre des finances, avant l'ordonnance ou la loi qui intervient pour autoriser l'emprunt.

Sur le produit de coupes de bois.

Il en est de même relativement aux coupes extraordinaires de bois, qu'il faut avoir soin de faire instruire par les soins de l'administration forestière, en même temps que la proposition d'emprunt est adressée au département de l'intérieur.

Modes divers de réalisation.

Je passe , Monsieur le Préfet, à l'examen des divers modes à suivre pour la réalisation des emprunts communaux. Il peut y être procédé de deux manières, à savoir, par adjudication avec publicité et concurrence, ou par traité de gré à gré avec la caisse des dépôts et consigna­tions. Ce dernier moyen est préférable à tous égards, en ce qu’il simpli­fie les formes et procure à la commune des facilités qu'elle ne rencontre pas toujours dans le concours des particuliers. Néanmoins , je conçois que , d'un autre côté , il peut y avoir quelquefois avantage ou conve­nance à ce que les habitants s'associent, en y engageant leurs capitaux, au succès d'une opération qui intéresse la communauté, et dans ce cas, à égalité de conditions, rien n'empêche que ce dernier mode soit préféré.

Mise en adjudication.

Je n'ai pas besoin de vous faire observer, Monsieur le Préfet, que dans l'hypothèse de la mise en adjudication, le premier soin de l'administration locale doit être de dresser et de soumettre au conseil municipal un cahier des charges énonciatif du mode et des termes de payement, du maximum de l'intérêt comme mise à prix et enfin de toutes les autres conditions de l'entreprise.

On ne peut admettre le système des coupons transmissibles avec endossement.

Il n'est pas inutile non-plus de rappeler ici que le Conseil d'Etat refuse avec raison son assentiment à tout système d'emprunt par l'effet duquel la dette de la commune serait divisée en coupons transmissibles par voie d'endossement comme effet de commerce. Toute proposition. conçue dans ce sens serait donc nécessairement écartée.

Ni les emprunts avec primes.

La même observation s'applique aux emprunts avec prime, qui tendraient à établir un jeu de loterie interdit par la loi.

Les traités au moyen d'avance de fonds portant intérêts, sont considérés  comme emprunts.

Je dois ajouter que, suivant le Conseil d'Etat, un conseil municipal ne peut, sans remplir les formalités exigées en matière d'emprunts, traiter avec un entrepreneur pour la construction d'un édifice, l'ouver­ture d'une rue ou toute autre opération d'utilité communale , avec sti­pulation que cet entrepreneur ne sera payé qu'en plusieurs années et à charge par la commune de lui tenir compte de l'intérêt de ses avances. De semblables conventions sont considérées en général comme consti­tuant de véritables emprunts : il est bon que les administrations locales en soient averties.

Toutefois je reconnais que dans la pratique, surtout à l'égard des petites communes , l'application rigoureuse de cette règle serait souvent une cause d'embarras et de retards préjudiciables aux intérêts de la localité. J'abandonne donc à votre prudence le soin d'apprécier les circonstances qui permettraient d'y déroger.

Emprunts à la caisse des dépôts et consignations.

Quant aux formalités à observer et à la marche à suivre dans les em­prunts à contracter avec la caisse des dépôts et consignations, l'instruction qui accompagne la présente circulaire contient sur les conditions et la forme des prêts que cette caisse consent à faire aux communes des expli­cations qui me dispensent d'entrer à cet égard dans de plus amples détails.

Vous remarquerez seulement que, d'après l'article 7 , la durée des prêts ne peut excéder 12 ans ; ce qui explique ce que j'ai dit plus haut de la nécessité de limiter en général à cette période le terme le plus éloi­gné du remboursement. C'est un point sur lequel je crois devoir insister.

Concours gratuit des agents du trésor.

La même instruction mentionne aussi (article 30 et suivants), le consentement donné par M. le Ministre des Finances, au concours gra­tuit des agents du trésor pour la réalisation et le remboursement des emprunts communaux contractés avec la caisse, et fait connaître la marche tracée aux administrations municipales lorsqu'elles veulent user du bé­néfice de cette autorisation.

Ces dispositions, arrêtées de concert entre le département des Finances et celui de l'Intérieur, se recommandent particulièrement à l'attention de MM. les maires.

Forme des autorisations en matière d'emprunt.

Je n'ai plus à vous entretenir, Monsieur le Préfet, que des formes dans lesquelles les emprunts communaux doivent être délibérés et autorisés, et des productions à faire à l'appui des propositions que vous avez à me soumettre.

La loi du 18 juillet 1837 statue, article 41 :

Que aucun emprunt ne pourra être autorisé que par ordonnance du roi rendue dans la forme des règlements d'administration publique pour les communes ayant moins de 100,000 francs de revenus, et, par une loi, s'il s'agit d'une commune ayant un revenu supérieur. Cette dispo­sition n'a pas besoin de commentaire.

Le même article porte que néanmoins, en cas d'urgence, et dans l'intervalle des sessions, une ordonnance du Roi , rendue dans la forme des règlements d'administration publique, pourra autoriser les commu­nes dont le revenu est de 100, 000 francs et au-dessus , à contracter un emprunt jusqu'à concurrence du quart de leurs revenus.

Emprunts à autoriser par ordonnance royale pour les villes dont le revenu excède 100, 000 francs.

Je dois vous faire remarquer ici, Monsieur le Préfet, que suivant une règle de jurisprudence désormais invariable, cette dernière disposition ne peut recevoir d'application qu'autant que la dépense projetée n'excède pas en totalité le quart des revenus communaux. Autrement ce serait engager à l'avance le vote des Chambres et leur enlever de fait le droit de contrôle que la loi leur attribue.

J'ajoute qu'il serait également impossible de l'appliquer dans le cas où la commune serait déjà grevée d'emprunts antérieurs ou d'antres engagements obligatoires qui absorberaient le quart de ses revenus.

Forme du vote des emprunts.

Quant aux formes du vote des emprunts , l'article 42 de la loi muni­cipale y a pourvu. Je n'ai rien, d'ailleurs , à ajouter aux explications contenues dans la circulaire ministérielle du 27 mars 1837, déjà citée, en ce qui touche le concours des plus forts contribuables aux délibérarations des conseils municipaux dans les communes dont le revenu est inférieur à 100, 000 francs. Je ne puis donc que vous engager à vous reporter au besoin , aux dispositions de cette circulaire.

L'emprunt autorisé doit être réalisé et remboursé à l'époque fixée , faute de quoi une autorisation nouvelle est nécessaire.

Mais je ne saurais me dispenser de toucher ici un point qui n'est pas sans importance pour le bon ordre de la comptabilité communale : je veux parler de l'inconvénient qu'il peut y avoir à laisser indéfiniment ouverte la faculté que les villes obtiennent de contracter des emprunts dont , faute de réalisation immédiate , la destination se trouve ultérieure­ment changée. Il arrive en effet quelquefois que des travaux ou autres opérations, en vue desquelles un emprunt a été autorisé , sont acquittés sur les ressources ordinaires ou extraordinaires du budget, tandis que d'autres dépenses , auxquelles ces ressources étaient affectées, ne peuvent plus être payées qu'à l'aide de fonds à emprunter. Outre que ceci est en soi peu régulier, il en peut résulter des embarras de comptabilité assez graves et qu'il importe d'éviter. Vous devrez donc à l'avenir, Monsieur le Préfet, considérer la réalisation de l'emprunt à l'époque fixée comme obligatoire, à peine de péremption de l'autorisation accordée. Le Comité de l'intérieur du Conseil d'Etat a, d'ailleurs, posé en principe , dans un cas récent, que toute prorogation d'emprunt constitue une obligation nouvelle , qui exige une autorisation spéciale rendue dans les formes usitées pour l'emprunt lui-même. Je m'associe entièrement à cette doctrine.

Pièces à produire à l'appui des propositions d'emprunt.

Enfin, Monsieur le Préfet, et pour dernière recommandation, je vous prie de veiller à ce que les propositions d'emprunt qui seront pro­duites à l'avenir, au nom des villes ou communes, soient toujours ap­puyées, 1° de la délibération municipale énonçant, outre la demande en autorisation, le taux de l'intérêt, le mode et les termes du remboursement, ainsi que les ressources avec l'aide desquelles la commune se propose d'y pourvoir et qui doivent être régulièrement votées;

2° D'un relevé présentant, dans des colonnes distinctes, le total des recettes et dépenses ordinaires, d'après les comptes des trois derniers exercices , afin que je puisse juger , par la moyenne de ses revenus or­dinaires, si la Commune est en mesure de se libérer dans le temps fixé.

3° D'un état dûment certifié des dettes de la ville ou commune (em­prunts antérieurs ou autres engagements obligatoires, travaux extraor­dinaires en cours d'exécution , etc.), en un mot , du passif de la caisse municipale ;

4° Du projet des travaux à exécuter ou de l'énoncé des charges auxquelles l'emprunt proposé a pour but de subvenir ;

5° Du budget communal réglé pour l'exercice courant;

6° De votre avis et de celui de M. le Sous-Préfet de l'arrondissement, en formes d'arrêtés.

Veuillez bien , Monsieur le Préfet, vous empresser de porter la pré­sente circulaire à la connaissance de MM. les Sous-Préfets et Maires de votre département, en les invitant à se pénétrer des dispositions quelle renferme et à s'y conformer avec la plus scrupuleuse exactitude.

Recevez, Monsieur le Préfet, l'assurance de ma considération la plus distinguée.

Le Ministre Secrétaire d'État de l'Intérieur,

CHARLES REMUSAT.

Pour expédition, Le Sous-Secrétaire d'Etat de l'Intérieur,

LEON DE MALLEVILLE

Document publié le 01-01-2004

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