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1906 - Les commentaires sur la liberté d'inhumer

Paris, le 25 février 1906.

Le ministre de l'intérieur, à Monsieur le préfet de Meurthe-et-Moselle.

Le Journal officiel du 29 décembre dernier a publié une loi du 28 du même mois qui apporte de notables modifications à la législation antérieure sur les pompes funèbres et les inhumations. Les articles 22 et 25 du décret du 23 prairial an XII conféraient jusqu'ici aux fabriques des églises et aux consistoires le droit exclusif de fournir les voitures, tentures, ornements, et de faire généralement toutes les fournitures quelconques nécessaires pour les enterrements et pour la décence et la pompe des funérailles. D'un autre côté, le décret du 18 mai 1806 établissait une distinction entre les différents objets du monopole attribué aux établissements ecclésiastiques, objets qui, au point de vue du vote et de l'approbation des tarifs, étaient soumis à des règles différentes, suivant qu'il s'agissait du service intérieur ou du service extérieur. Le service intérieur comprenait la décoration de l'église ou du temple et les fournitures faites dans ces édifices ; du service extérieur dépendaient la décoration de la maison mortuaire, le transport du corps et l'inhumation.

La loi du 28 décembre 1904 n'a pas pour effet, comme son titre semblerait l'indiquer, de supprimer le privilège des pompes funèbres ; elle se borne à le diviser entre les fabriques et consistoires, qui conservent le service intérieur, et les communes, à qui elle confère le service extérieur en en restreignant toutefois l'étendue dans certaines limites déterminées par l'article 2.

Bien que les dispositions de cette loi soient claires et précises et qu'elles ne paraissent pas devoir soulever de sérieuses difficultés d'interprétation, je crois utile de vous adresser quelques instructions, tant pour répondre aux questions qui m'ont été déjà posées que pour prévenir les hésitations qui pourraient se produire encore.

La première question qui s'est élevée est de savoir si la loi nouvelle est, dès maintenant, applicable ou si son application est subordonnée à l'émission du règlement d'administration publique prévu à l'article 7. Cette question est résolue par l'article 6, aux termes duquel la loi entrera en vigueur à partir du 1er janvier qui suivra sa promulgation, c'est-à-dire que la loi est applicable dès le 1er janvier 1905. Le texte primitivement adopté par la Chambre des députés, le 29 décembre 1903, ne faisait qu'énoncer les principes nouveaux : suppression du monopole des fabriques et consistoires ; attribution du transport des corps aux municipalités, et du service intérieur aux établissements religieux ; puis il renvoyait à un règlement d'administration publique les questions d'application. Mais le Sénat jugea que ces questions devaient être résolues législativement et le texte, complété soit par la commission sénatoriale, soit dans la discussion en séance publique, et tel qu'il a été définitivement voté par les deux Chambres, se suffit à lui-même sans qu'il soit besoin d'y ajouter de nouvelles dispositions. L'article 7 devenait dès lors inutile et il aurait pu disparaître sans inconvénient. Mais le fait qu'il a été maintenu ne saurait avoir pour effet de suspendre l'exécution de la loi qui, je le répète, est immédiatement applicable.

J'arrive donc aux explications que peuvent comporter les dispositions de cette loi.

ART. 1er .

L'article 1er dispose que le droit attribué aux fabriques et consistoires de faire seuls toutes les fournitures nécessaires pour les enterrements et pour la pompe et la décence des funérailles, en ce qui concerne le service extérieur, cessera d'exister à dater de la promulgation de la présente.

Par cette disposition, la loi retire aux établissements ecclésiastiques, non pas le monopole des pompes funèbres, mais seulement la partie de ce monopole qui correspond au service extérieur et que l'article 2 va attribuer aux municipalités. Ces établissements conservent au contraire le service intérieur, qui leur est expressément réservé plus loin par l'article 3.

ART. 2.

L'article 2, relatif au service extérieur des pompes funèbres, contient les dispositions les plus importantes de la loi nouvelle. En même temps qu'il attribue ce service aux communes, il détermine l'étendue de leur privilège ; il autorise les municipalités à percevoir des taxes pour les fournitures et travaux dont elles assument la charge ; il trace les règles relatives au vote et à l'approbation des tarifs ; il règle enfin ce qui touche aux modes d'exécution du service.

Attribution du service aux communes.

Le service extérieur des pompes funèbres, d'après le paragraphe 1er de cet article, appartient aux communes à titre de service public.
Par ces derniers mots, le législateur n'a fait que rappeler le principe général de droit que tous les services confiés par les lois aux communes sont des services publics. Il ne faut donc pas leur attribuer une portée et des conséquences qu'ils n'ont pas en réalité. C'est ainsi notamment, comme l'a déclaré le commissaire du gouvernement, à la séance de la Chambre des députés du 27 décembre 1904, que le caractère du nouveau service ne saurait avoir pour effet de modifier les règles de compétence dans les contestations qui pourront survenir entre les municipalités, les familles ou les tiers.
Ce service, sauf dans les cas réglés par l'article 4, est facultatif, c'est-àdire que les communes ne sont pas tenues de l'organiser et que, si elles l'organisent, elles peuvent le faire dans la mesure qu'elles jugent convenable d'après les usages locaux et les besoins de la population. La seule obligation qui incombe aux municipalités, et elle résulte de dispositions antérieures, est relative à l'inhumation des indigents et de tous cadavres trouvés sur le territoire de la commune, sans que personne prenne soin de leur sépulture (décrets des 18 mai 1860 [art. 9 et 11], 18 juin 1811, [art- 3 et 4], 27 avril 1883 [art. 11], lois des 5 avril 1884 [art. 93] et 28 décembre 1904 [art. 2, § 5 ].

C'est en considération de cette obligation qui, dans les villes surtout, impose aux budgets des dépenses importantes, que le législateur, en transférant aux communes le monopole du service extérieur des pompes funèbres, a dérogé à la règle de la gratuité des services publics et permis aux municipalités de percevoir des taxes sur les convois payants. Si ces frais sont peu élevés ou si les ressources des budgets suffisent à y faire face, les municipalités auront toute faculté de renoncer à l'exercice de leur droit en laissant pleine liberté aux familles.

Objets compris dans le monopole.

D'après la jurisprudence antérieure, le monopole des fabriques s'appliquait à toutes les fournitures quelconques servant à la pompe des funérailles et aux inhumations. Outre le transport des corps et l'inhumation, il comprenait notamment les bières, les tentures, les voitures de deuil, les billets d'enterrement, les couronnes funéraires, les fleurs, les cierges, les ornements, gants, crêpes, voiles de tambours, etc... En conférant ce monopole aux municipalités, les auteurs de la loi du 28 décembre ont voulu le restreindre aux objets indispensables, qu'ils ont spécialement désignés dans l'article 2, savoir : le transport des corps, la fourniture des corbillards, cercueils, tentures extérieures de la maison mortuaire, les voitures de deuil, ainsi que les fournitures et le personnel nécessaires aux inhumations, exhumations et crémations. Tous objets non compris dans cette énumération sont laissés aux soins des familles (art. 2, §§ 1 et 3).

Cependant, le texte ne devrait pas être appliqué trop strictement. Ainsi, bien que, à propos du transport, la loi ne mentionne que la fourniture du corbillard, il ne semble pas douteux que, dans les localités où le transport s'effectue au moyen d'un brancard, la commune peut se réserver le droit exclusif de fournir le brancard et les porteurs.

De même, le drap mortuaire qui recouvre le cercueil doit être considéré, malgré le silence de la loi, comme faisant partie du monopole. C'est en effet un accessoire du transport qu'exige rigoureusement la décence publique.

La question est plus délicate en ce qui concerne les fourgons employés pour le transport des corps qui doivent être inhumés en dehors de la commune. A cet égard, une distinction paraît s'imposer : si le transport se fait sans aucune cérémonie extérieure, sans pompe ni convoi, il est indépendant du service des pompes funèbres et ne semble pas dès lors rentrer dans le privilêge attribué aux communes. Au contraire, il y aurait lieu à l'exercice du privilège si le transport, même par fourgon, était accompagné d'une cérémonie funèbre ou effectué en vue de l'inhumation dans la commune.

Le cercueil est compris dans la nomenclature des fournitures monopolisées ; il en est autrement des garnitures, mixtures, sels antiseptiques qui peuvent être employés. Il a été déclaré, tant au Sénat qu'à la Chambre des députés, que ces objets ne font pas partie du privilège. A l'occasion du cercueil, un membre de la Chambre des députés avait demandé que les familles fussent admises à fournir une bière autre que celle de l'administration, à charge de payer à la commune le prix du cercueil règlementaire. Tout en s'opposant à l'adoption d'une disposition législative dans ce sens, le rapporteur a reconnu que la mesure en elle-même ne soulevait pas d'objection et qu'elle pourrait être consacrée par les règlements municipaux. Il y aura donc lieu de prévoir le cas dans ces règlements, en vue surtout de déterminer les droits qui devront être acquittés par les familles.

Il résulte également de déclarations formelles et réitérées faites dans les deux Chambres que le monopole ne comprend que les tentures extérieures de la maison mortuaire, à l'exclusion des tentures intérieures, des décorations de la chapelle ardente installée dans la chambre du défunt, dans le vestibule ou sous le porche de la maison.

Les voitures de deuil comprises dans l'énumération de la loi sont celles qui sont louées à l'avance pour le convoi.

La commune ne peut réclamer aucun droit pour les voitures qui appartiennent aux personnes assistant à la cérémonie ou qu'elles louent individuellement pour leur usage.

Le premier paragraphe de l'article 2 termine la nomenclature des objets compris dans le monopole par cette disposition : « Ainsi que les fournitures et le personnel nécessaires aux inhumations, exhumations et crémations».

Les fournitures dont il s'agit ici ne sont point relatives à la pompe des convois. Divers orateurs, tant à la Chambre qu'au Sénat, ont manifesté l'appréhension que la disposition qui précède ne fùt interprétée dans un sens extensif et comme ayant pour effet de rétablir au profit des communes le monopole indéfini des fabriques pour tous les objets destinés aux funérailles. Mais il a été bien expliqué à plusieurs reprises qu'il était question exclusivement des fournitures faites dans le cimetière et du personnel qui y est employé aux opérations de l'inhumation proprement dite, de l'exhumation et de l'incinération. Les fournitures privilégiées destinées au transport sont prévues dans l'énumération limitative de la première partie de l'article.

Les explications qui précèdent, concernant les objets compris dans le service extérieur, n'ont pour but que de vous faciliter l'application de la loi nouvelle. Mais si des contestations venaient à s'élever entre les communes et les tiers, elles ne pourraient être tranchées que par les tribunaux judiciaires, seuls compétents pour statuer définitivement sur toutes les questions touchant au monopole.

Les communes, comme j'ai dit plus haut, sont libres d'exercer ou de ne pas exercer leur monopole ; mais, lorsqu'elles usent de leur droit, elles sont tenues de constituer leur matériel en vue d'obsèques religieuses de tout culte, aussi bien que d'obsèques dépourvues de caractère confessionnel (art. 2, § 4 de la loi). La liberté de conscience se trouve ainsi pleinement sauvegardée.

On peut se demander si, en dehors des fournitures qui font l'objet du monopole, les communes ont la faculté de faire la fourniture d'articles abandonnés au commerce libre. La question doit se résoudre affirmativement : l'intérêt du service veut que les familles puissent, si elles le jugent à propos, s'adresser à la municipalité pour l'ensemble des fournitures funéraires.

Établissement des tarifs.

Aux termes du second paragraphe de l'article 2, les tarifs des fournitures et travaux compris dans le monopole sont votés par les conseils municipaux et approuvés par l'administration préfectorale ou par décret, lorsqu'il s'agit d'une ville ayant plus de 3 millions de revenus. Cette disposition n'est pas nouvelle : elle reproduit, en l'appliquant au nouveau service, la disposition du décret du 25 mars 1852 (tableau A, n° 46), modifiée par les articles 16 de la loi du 24 juillet 1867 et 115 de la loi du 5 avril 1884.

Les conseils municipaux ont toute latitude pour déterminer le nombre de classes qu'ils jugeront convenable, eu égard à l'importance de la population et aux usages locaux. Ils peuvent aussi se borner à organiser un transport uniforme pour toutes les inhumations sans distinction, avec une taxe fixe à la charge de toutes les personnes non indigentes (décret du 18 mai 1806, art. 11).

Les auteurs de la loi du 28 décembre 1904 ont cru devoir rappeler au sujet des tarifs la règle édictée par l'article 12 du décret du 18 mai 1806 et suivant laquelle aucune surtaxe ne peut être exigée pour les présentations et stations à l'église ou au temple.

Ils rappellent également que le service doit être fait gratuitement pour les indigents (art. 4, § 5 de la loi). C'est là, comme il a été dit déjà plus haut, une obligation stricte pour les communes, qu'elles usent ou non du privilège qui leur est conféré.

Les tarifs sont soumis à l'approbation de l'autorité préfectorale dans les communes ayant moins de 3 millions de revenus ; dans celles dont les revenus sont supérieurs à ce chiffre, ils ne peuvent être approuvés que par décret.
Dans l'établissement de ces tarifs, les municipalités ne devront pas perdre de vue que la pensée des auteurs de la loi a été, avant tout, d'assurer la liberté des funérailles. Si elles peuvent légitimement demander aux taxes nouvelles les ressources nécessaires pour subvenir aux frais du service et à l'entretien des cimetières, ce serait au contraire s'écarter des véritables préoccupations du législateur que de rechercher, en outre, dans l'élévation des tarifs un moyen d'accroître les ressources des budgets, en vue des dépenses générales de la commune. Bien que la loi ne fixe point de limite a cet égard, les municipalités comprendront qu'il ne conviendrait pas, sous couvert de taxes d'inhumation, de spéculer sur le sentiment qui porte les familles à honorer leurs membres décédés, et d'établir en quelque sorte un impôt sur les morts. Vous ne perdrez pas de vue vous-même ces considérations lorsque vous aurez à sanctionner les tarifs proposés par les administrations locales.

Exécution du service.

Le premier paragraphe de l'article 2 de la loi, après avoir énuméré les objets compris dans le monopole, rêgle les modes d'exécution du service. D'après cette disposition, les communes peuvent exploiter elles-mêmes, en régie directe, le service des pompes funèbres et des inhumations, ou le donner à l'entreprise, en passant des adjudications ou des marchés de gré à gré. La loi ajoute que ces adjudications et marchés sont soumis aux règles établies en matière de travaux publics, c'est-à-dire que les adjudications doivent être approuvées par le préfet dans tous les cas et que, pour les marchés de gré à gré, l'approbation sera donnée par le préfet, dans les communes qui n'ont pas 3 millions de revenus, ou par décret dans les villes dont les revenus s'élèvent à ce chiffre (ordonnance du 14 novembre 1837 ; loi du 5 avril 1884, art. 115, § 1er et 145).

Bien que le service des pompes funèbres fût déjà, sous la législation antérieure, assimilé aux travaux publics, l'article 115, paragraphe 2 de la loi municipale soumettait à l'approbation du gouvernement, dans les villes ayant 3 millions de revenus, tous les traités relatifs à ce service et par conséquent les adjudications aussi bien que les marchés de gré à gré. Cette disposition se trouve modifiée par la loi nouvelle qui, en se référant aux lois et règlements en matière de travaux publics, attribue à l'autorité préfectorale, ainsi qu'il vient d'être dit, l'approbation des adjudications dans toutes les communes. Ce n'est donc que pour les marchés de gré à gré passés par les villes ayant 3 millions de revenus au moins, que vous auriez à provoquer une approbation par décret.

De ces prescriptions du paragraphe 1er de l'article 2 de la loi, il faut rapprocher la disposition du paragraphe 6 du-même article, d'après laquelle les fabriques, les consistoires et autres établissements religieux ne peuvent devenir entrepreneurs du service extérieur des pompes funèbres. Sous l'empire des décrets de l'an XII et de 1806, les fabriques pouvaient céder aux communes l'exercice de leur monopole : la loi du 28 décembre 1901 n'admet pas qu'à l'inverse, les communes, pour l'exercice de leur privilège, se substituent les établissements ecclésiastiques. Si donc il arrivait qu'une commune accordât l'entreprise du service à une fabrique ou à un consistoire, vous devriez refuser votre approbation au traité, qui ne serait pas d'ailleurs opposable aux tiers intéressés à en contester la validité.

Le dernier paragraphe de l'article 2 dispose que, dans les localités où les familles pourvoient directement ou par les soins de sociétés charitables laïques, en vertu d'anciennes coutumes, au transport ou à l'enterrement de leurs morts, les mêmes usages pourront être maintenus avec l'autorisation du conseil municipal et sous la surveillance du maire.

La plupart des communes n'ont pas de service public d'inhumation : un fossoyeur, nommé par le maire ou même choisi par les familles, creuse les fosses sous la surveillance de l'autorité municipale ; les morts sont transportés au cimetière par les parents, les amis, les voisins des personnes décédées, ou par des associations laïques constituées en vue de cet objet spécial. La disposition qui vient d'être rappelée permet aux conseils municipaux de maintenir cet état de choses, ou de le modifier suivant les circonstances et les besoins particuliers des diverses localités.

Le service des pompes funèbres proprement dit n'existe que dans un nombre relativement restreint de communes, dans lesquelles il a été organisé, soit par les fabriques et consistoires, soit par les municipalités elles-mêmes. Les services organisés par les établissements ecclésiastiques devront être remis aux communes, conformément aux prescriptions de l'article 4 de la loi, que j'examinerai plus loin.

Dans tous les cas, vous devrez appeler les conseils municipaux à se prononcer par des délibérations spéciales.

ART. 3.

L'article 3 est relatif au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices. Il ne m'appartient pas de vous adresser des instructions au sujet de cette disposition, dont l'objet rentre dans les attributions de M. le ministre de l'instruction publique, des beaux-arts et des cultes.

ART. 4.

Cet article contient les dispositions transitoires que comporte la substitution, à la date du 1er janvier 1905, des communes aux fabriques et consistoires, pour l'exécution du service extérieur des pompes funèbres.

Dans un certain nombre de localités, ce service est déjà exploité par les communes, soit en vertu d'une concession des établissements religieux, soit à défaut par ces établissements d'exercer leur privilège. Dans cette situation, pas de difficulté ; la commune continue l'exploitation, d'une part, avec cette différence qu'elle se trouve libérée, à partir du 1er janvier dernier, de l'obligation dont elle pouvait être tenue de verser une redevance aux fabriques et consistoires ; d'autre part, qu'il lui est loisible de reviser le tarif, si elle le juge à propos.

Si l'on considère maintenant l'hypothèse où les fabriques exerçaient le monopole, deux cas peuvent alors se présenter, suivant que le service était exploité directement par les établissements eux-mêmes ou qu'il était concédé à un entrepreneur.

Ce second cas fait l'objet du 1er paragraphe de l'article 4. Si le traité de concession était régulièrement approuvé au moment de la promulgation de la loi, il est maintenu jusqu'à son expiration, à moins qu'une stipulation spéciale n'ait prévu la résiliation par le seul fait du vote de la loi. Il reste alors à régler les droits respectifs des fabriques et des communes.

Le règlement est facile si le traité n'a pour objet que le service extérieur : la redevance due par l'entrepreneur cesse d'appartenir aux fabriques et consistoires et doit être versée à la caisse municipale. C'est ce que prescrit expressément la loi.

Lorsque, au contraire, le traité concerne à la fois le service intérieur et le service extérieur, il y a lieu à une ventilation pour déterminer la part du produit qui continuera à appartenir aux fabriques et consistoires et celle qui devra revenir à la commune. Cette ventilation se fera naturellement en appliquant aux prix des fournitures faites par chacun des deux services, les remises proportionnelles dues par l'entrepreneur, et dans le cas où le traité stipulerait une redevance fixe, cette redevance sera partagée d'après les mêmes bases.

La loi maintient expressément les traités régulièrement approuvés avant la promulgation de la loi du 28 décembre 1904, mais elle n'infirme pas nécessairement les traités qui seraient plus ou moins irréguliers. Si des contestations étaient élevées par les communes sur leur validité, il appartiendrait à la juridiction contentieuse de décider d'après les circonstances, et, si l'annulation n'était pas prononcée ou même demandée, la répartition des redevances serait opérée d'après les mêmes règles que pour les traités réguliers.

On petit présumer que le partage des redevances entre les communes et les établissements religieux ne soulèvera pas de difficultés graves. Si cependant il s'en présentait, il semble qu'elles devraient être résolues par le conseil de préfecture, par application de la disposition finale de l'article 4, qui vise plus spécialement la reprise du matériel prévue au paragraphe 3, mais qui paraît également applicable, par analogie, à la solution des litiges pouvant naître entre les communes et les fabriques, à l'occasion de la substitution des premières aux secondes dans le service extérieur des pompes funèbres.

Dans le cas d'exploitation directe par les fabriques et consistoires, les communes devront réclamer la remise du matériel à l'usage du service extérieur et assurer ce service pour leur propre compte, en appliquant les tarifs existants qui demeurent provisoirement en vigueur (art. 4 de la loi, § 2 et 3). Elles ne sont pas seulement autorisées à reprendre le matériel appartenant aux établissements ecclésiastiques : la loi leur en a fait une obligation stricte ; elle a pensé que, dans les localités où il existe un service public de pompes funèbres, les municipalités seraient, en fait, dans la nécessité de le continuer et que la cession du matériel s'imposait alors dans l'intérêt respectif des communes et des fabriques. L'obligation des municipalités ne s'applique d'ailleurs qu'à la partie du matériel exclusivement affecté au service extérieur.

Les administrations municipales auront donc à se concerter à ce sujet avec les représentants des établissements religieux.

Si les parties s'entendent sur les conditions de la cession, elles passeront une convention qui sera soumise à votre approbation et en vertu de laquelle la commune prendra possession effective du matériel. A défaut d'accord, il sera statué par le conseil de préfecture dans les formes ordinaires.

ART. 5.

L'article 5 prononce l'abrogation des dispositions des lois et décrets sur l'organisation des pompes funèbres, contraires aux prescriptions de la loi nouvelle. Les textes qu'il vise, surtout, sont les articles 22 et 25 du décret du 23 prairial an XII et l'article 7 du décret du 18 mai 1806, en tant qu'ils attribuaient aux fabriques et consistoires le monopole du service extérieur avec celui du service intérieur ; l'article 23 du décret de prairial et l'article 10 du décret de 1806, qui affectaient le produit du monopole, notamment à l'entretien des cimetières.

L'entretien des lieux d'inhumation avait d'ailleurs été mis, expressément à la charge des fabriques par l'article 37, paragraphe 1, du décret du 30 décembre 1809. C'est seulement en cas d insuffisance des ressources de ces établissements que les frais d'entretien incombaient aux communes. Après la loi du 14 novembre 1881 qui a sécularisé les cimetières et celle du 5 avril 1884 qui a enlevé aux fabriques pour les attribuer aux communes les produits spontanés, l'administration centrale avait considéré tout d'abord que cette charge incombait désormais aux municipalités. Mais cette solution n'avait pas été admise par les tribunaux, et la Cour de cassation avait formellement décidé que la dépense continuait à incomber aux établissements religieux. Les auteurs de la loi du 28 décembre 1904 ont jugé nécessaire de mettre fin aux hésitations en abrogeant expressément la disposition précitée du décret de 1809.

ART. 6 et 7.

En commençant ces instructions, j'ai indiqué que la loi du 28 décembre 1904 est applicable à partir du 1er janvier 1905, conformément à la disposition formelle de l'article 6, et qu'il n'y avait pas lieu d'en suspendre l'exécution jusqu'au règlement d'administration publique prévu par l'article 7, règlement qui devient sans objet en présence des dispositions ajoutées par le Sénat à la proposition de la Chambre des députés et qui ont complété la loi.

Je ne reviens pas sur ce point.

Je vous prie, Monsieur le préfet, de vouloir bien m'accuser réception de la présente circulaire.

Le ministre de l'intérieur,
Eug. ÉTIENNE.

Document publié le 01-01-2004

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